Le Soudan et le pouvoir législatif absent… Qui détient la légitimité des décisions cruciales ?

Au bout de la plume  

Dr. Osama Mohammed Abdelrahim  

Traduction : Dr. Abdelrahman Kamal Shomeina

Depuis la chute du régime de l’Inqaz en avril 2019, le Soudan fait face à ses crises majeures avec un pouvoir exécutif qui prend les décisions et un pouvoir souverain qui gère les affaires de l’État, tandis que l’institution censée contrôler l’exercice du pouvoir et conférer aux lois leur légitimité représentative est absente.

Plus de sept ans au cours desquels les gouvernements se sont succédé, les alliances ont changé, et une guerre menaçant l’existence même de l’État a éclaté, sans que le Soudan ne trouve la voie vers l’établissement d’un pouvoir législatif indépendant. Le paradoxe est que plus le pays a eu besoin d’une institution pour encadrer les décisions cruciales et équilibrer les pouvoirs, plus il a dépendu d’arrangements fusionnant le pouvoir législatif avec ceux qui sont censés être soumis à son contrôle.

Cette aberration a commencé avec le Document constitutionnel de 2019, qui prévoyait la création d’un conseil législatif de transition et autorisait l’exercice de ses compétences à titre provisoire par une réunion conjointe du Conseil souverain et du Conseil des ministres jusqu’à sa formation. Cependant, le conseil n’a pas vu le jour et son absence s’est prolongée malgré les transformations politiques and constitutionnelles qu’a traversées le pays. Les amendements du Document constitutionnel de 2025 sont ensuite venus réaffirmer explicitement l’exercice par les conseils souverain et des ministres des tâches du pouvoir législatif jusqu’à la formation du Conseil législatif de transition. Ainsi s’est perpétué un arrangement né pour parer à un vide provisoire, en dépit des changements profonds qu’a connus l’État, et le problème est devenu lié à la structure de l’exercice du pouvoir et à l’absence de l’institution indépendante censée le contrôler. C’est ici qu’émerge une question trop longtemps éludée : comment un État en guerre qui menace son existence, confronté aux défis de la reconstruction et du règlement politique, peut-il continuer sans institution législative chargée d’adopter les lois et de demander des comptes au pouvoir exécutif sur ses politiques et ses décisions ?

L’absence du Parlement dépasse la simple question de l’achèvement des structures constitutionnelles pour toucher à la nature de la répartition du pouvoir au sein de l’État. En effet, le pouvoir législatif est le cadre par lequel la volonté nationale se transforme en lois contraignantes, et où les politiques publiques sont soumises à la discussion, à l’examen et à l’obligation de rendre des comptes. Le paradoxe constitutionnel le plus profond réside dans le déséquilibre de la relation entre celui qui édicte la règle juridique et celui qui en subit les dispositions. Lorsque le pouvoir d’émettre des lois et le pouvoir de les exécuter se conjuguent au sein d’une même structure dirigeante, la distance institutionnelle nécessaire à la redevabilité se rétrécit, et le contrôle s’apparente davantage à l’examen par le pouvoir de ses propres décisions, plutôt qu’à leur soumission à une institution indépendante représentant la volonté nationale.

La gravité de ce vide se décuple en temps de guerre. La déclaration de guerre, la mobilisation générale, l’état d’urgence, l’adoption de lois liées à la sécurité nationale, l’allocation de ressources à l’effort de guerre et l’imposition de restrictions exceptionnelles aux droits et libertés sont autant de questions qui nécessitent un fondement constitutionnel clair et des mécanismes institutionnels efficaces. Les amendements du Document constitutionnel de 2025 ont stipulé l’approbation par le pouvoir législatif de la déclaration de guerre et de l’état d’urgence, mettant en lumière l’importance de la fonction législative dans les grandes décisions souveraines. Malgré la distinction entre les attributions des institutions souveraines, exécutives et législatives, l’existence d’un parlement indépendant demeure une garantie pour examiner les mesures exceptionnelles, la durée de leur application, leurs répercussions sur les citoyens et les deniers publics, et pour empêcher qu’elles ne dépassent les limites justifiées par la nécessité. L’importance de l’institution législative s’accroît lors du passage de la guerre à la paix. Le pouvoir exécutif et le commandement militaire sont certes capables de prendre les décisions nécessaires à la conduite des opérations et à la négociation d’un cessez-le-feu conformément à leurs compétences constitutionnelles, mais le règlement politique global qui redessine les institutions de l’État et la répartition du pouvoir requiert une légitimité constitutionnelle qui transcende les parties aux négociations.

En effet, les arrangements sécuritaires, le désarmement, la démobilisation et la réintégration des forces, la reconstruction des institutions militaires et sécuritaires ainsi que les engagements économiques et politiques découlant d’un accord de paix peuvent exiger des lois, des crédits financiers, des amendements constitutionnels et des mécanismes de contrôle garantissant leur mise en œuvre. C’est là qu’apparaît le danger du vide législatif : les parties peuvent réussir à parvenir à un cessez-le-feu, pour ensuite affronter des difficultés constitutionnelles lors du passage à l’adoption du règlement global et des engagements à long terme qui y sont inhérents.

La question du dialogue soudano-soudanais s’impose comme l’un des tests majeurs de la période à venir. Quel que soit le degré d’ouverture de la participation, le dialogue produit des ententes et des recommandations qui nécessitent un parcours constitutionnel les transformant en règles contraignantes. Qui approuve les conclusions du dialogue ? Qui adopte les amendements constitutionnels qui en découlent ? Qui promulgue les lois régissant les élections, les partis et la justice transitionnelle ? Qui surveille la mise en œuvre de ce sur quoi les Soudanais se sont mis d’accord ? Laisser ces questions aux seules parties participant au risque de déplacer le différend de la table des négociations vers l’arène de la légitimité constitutionnelle, et de rendre l’avenir du règlement otage des rapports de force qui l’ont produit. Ce débat a acquis une importance supplémentaire avec la reconstitution de la Cour constitutionnelle après des années d’absence.

L’existence d’une justice constitutionnelle active constitue un pas important pour protéger les droits, examiner la constitutionnalité des lois et trancher les litiges relevant de sa compétence. La Cour constitutionnelle et le pouvoir législatif remplissent deux fonctions complémentaires : la première contrôle la conformité des lois et des procédures avec la constitution, tandis que le législateur édicte les règles juridiques, discute des politiques publiques et demande des comptes au gouvernement. La reconstruction de la justice constitutionnelle soulève une question plus large quant à la persistance de l’absence de l’institution qui constitue l’un des piliers essentiels de l’équilibre des pouvoirs.

Dans le domaine économique, le besoin d’un parlement apparaît plus urgent encore. L’adoption du budget général, la réglementation des taxes et redevances, le contrôle de l’emprunt et de la dépense publique, ainsi que l’examen des grands accords économiques et de la performance des institutions gouvernementales sont autant de compétences législatives et de contrôles fondamentaux. Dans un pays dont la guerre a épuisé les ressources, le contrôle de la répartition des dépenses entre défense, services et reconstruction, la maîtrise de la gestion des ressources souveraines et la protection des deniers publics deviennent des questions directement liées à la sécurité nationale, à la stabilité sociale et à la restauration de la confiance des citoyens et des investisseurs.

Cependant, l’appel à la formation d’un conseil législatif soulève un dilemme fondamental : d’où cette institution tirera-t-elle sa légitimité en l’absence d’élections, dans un contexte de déplacement massif, de division politique et de poursuite de la guerre ? La création d’un conseil par pure nomination ou selon des quotas reproduisant les rapports de force en place risque d’ajouter une institution nouvelle à la crise. La nécessité commande donc de rechercher une formule transitoire à la durée et aux compétences définies, fondée sur une large représentation nationale, des critères d’élection annoncés, des garanties d’indépendance et de transparence, tout en séparant ses membres des postes exécutifs et en liant sa pérennité à l’échéance des élections générales.

Cela exige de veiller à la représentation des États et des communautés touchées par la guerre, des personnes déplacées, des réfugiés, des femmes, ainsi que des forces civiles et professionnelles, selon des critères prévenant tout monopole de la représentation ou transformation du conseil en simple prolongement du pouvoir exécutif. Il importe également que les dispositions de sa formation incluent un mécanisme de révision de sa composition et d’élargissement de sa participation à chaque fois que les circonstances le permettront, afin que la limitation de la représentation imposée par la guerre ne se mue pas en réalité politique permanente.

Il serait erroné de reporter le traitement de ce vide à l’après-guerre, car l’État a besoin d’une institution législative qui accompagne les arrangements de paix, en surveille l’application et offre le cadre juridique de la transition politique et de la reconstruction. Par conséquent, il convient d’engager dès à présent la construction d’un consensus national autour de la formation d’un conseil législatif de transition, conformément à des arrangements constitutionnels clairs tenant compte des conditions de la guerre et des impératifs de la représentation nationale, tout en garantissant son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif. Attendre l’aboutissement du règlement politique pourrait amener l’État à affronter ses plus grands défis dépourvu de l’outil institutionnel nécessaire pour les approuver et les superviser.

Il incombe au cadre constitutionnel régissant ce conseil de définir ses relations avec le Conseil souverain, le gouvernement et la Cour constitutionnelle, ainsi que ses compétences et ses mécanismes de redevabilité, tout en interdisant sa conversion en instrument de légitimation de décisions prises au préalable. Ce qu’il faut, c’est un conseil doté de pouvoirs effectifs en matière de législation, de contrôle et de reddition des comptes, permettant à l’opinion publique de suivre les décisions touchant à l’avenir de l’État, à ses ressources et au destin de ses citoyens.

Le plus grand danger que la guerre puisse laisser derrière elle est l’accoutumance de l’État à gouverner par l’exception. Les affrontements militaires peuvent cesser alors que leurs effets persistent au sein des institutions, lorsque les pouvoirs concentrés entre les mains d’une seule partie deviennent partie intégrante du système politique subséquent. Les Soudanais risquent alors de découvrir qu’ils ont dépassé la guerre, mais qu’ils ont hérité d’un système de gouvernance façonné sous l’emprise de ses impératifs et perpétué après la disparition de leurs causes.

Le Soudan a passé ses années de transition à chercher le pouvoir qui gouverne, le règlement qui met fin à la guerre et le consensus qui réagence la scène politique. Il est peut-être temps de poser la question la plus pressante : qui détient le pouvoir d’examiner ces choix, de les approuver et de demander des comptes à leurs auteurs au nom du peuple ? Restaurer l’État exige de restaurer l’équilibre entre ses pouvoirs et de bâtir les institutions qui encadrent l’exercice de la gouvernance et confèrent aux grandes décisions leur légitimité. Le test le plus difficile après la guerre sera sans doute la capacité du Soudan à passer de la légitimité de la nécessité à la légitimité des institutions, avant que la longue absence du parlement ne devienne une règle non écrite régissant l’avenir du pays.